行業(yè)專家質(zhì)疑《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》

   2011年10月21日，上海市人民政府法制辦公室擬定出《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法（草案）》，并向市民和各有關(guān)單位公開征求意見。

　　針對《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法（草案）》（以下簡稱“辦法草案”）征詢公眾意見的事宜，行業(yè)專家進行了深入的討論和研究，行業(yè)專家非常理解政府要出臺玻璃幕墻管理的相關(guān)規(guī)定的初衷，但從行業(yè)現(xiàn)實和技術(shù)專業(yè)的角度，行業(yè)專家認為此辦法草案總體上存在三類問題：

　　1、目前玻璃幕墻存在問題的方向沒有找準，是幕墻玻璃的自爆引起的問題，而不是幕墻本身的問題，因此應該在如何提高玻璃生產(chǎn)工藝使玻璃自爆率達到國際先進水平或者減少鋼化玻璃使用范圍以達到安全的目的，而不是簡單的禁用玻璃幕墻。

　　2、出現(xiàn)安全問題的著眼點應放在加強管理、提高技術(shù)、促進創(chuàng)新來避免和消除隱患，不輕易用限制和禁用的簡單辦法，因為這樣會不利于行業(yè)發(fā)展和技術(shù)進步。玻璃幕墻已成為我國改革開放以來在建筑裝飾行業(yè)的一大亮點，在國際上也極具影響力和市場，輕言禁止使用會傷害一個行業(yè)，影響很大。

　　3、相關(guān)技術(shù)標準使用的不夠準確，行文不夠嚴謹，可操作性差。

　　針對具體條款，行業(yè)專家提出以下建議，希望主管單位給予重視和采納。

　　一、題目“上海市建筑玻璃幕墻管理辦法（草案）”

　　幕墻主體不明，是玻璃幕墻還是建筑幕墻，如果只提玻璃幕墻，那么玻璃的替代品石材、金屬板、陶土板以及門窗玻璃墜落又如何防止和解決，此規(guī)定沒有提及。

　　二、第二條(定義)

　　建筑幕墻國家標準有其定義，辦法草案中是幕墻的定義還是本辦法草案的定義？需要明確。

　　三、第四條(管理部門)

　　“市環(huán)境保護行政主管部門負責玻璃幕墻環(huán)境影響評價的監(jiān)督管理。區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門負責所轄區(qū)域內(nèi)玻璃幕墻環(huán)境影響評價的監(jiān)督管理。”

　　市環(huán)境保護行政主管部門負責玻璃幕墻環(huán)境影響評價，依據(jù)什么條列評估？該款實際中難以操作。

　　四、第五條（使用限制和部分禁止）

　　“歷史文化風貌區(qū)、風景名勝區(qū)等區(qū)域，限制采用玻璃幕墻；住宅、醫(yī)院、學校、幼兒園和養(yǎng)老院等建筑，禁止使用玻璃幕墻。”

　　歷史文化風貌區(qū)、風景名勝區(qū)等區(qū)域的概念不明確，界限不清。歷史文化、風景名勝，可以包含幾十平方公里，也可以是整個城市。

　　相對于住宅、醫(yī)院、學校等，大型公共場所及中央商務區(qū)等區(qū)域人口更為密集，同樣需要保護，禁止和限制解決不了安全問題。而且即使禁止使用玻璃幕墻，其他替代品如石材、金屬板或門窗等也可能會出現(xiàn)脫落現(xiàn)象。而限制和禁止使用玻璃幕墻的使用，影響較大應慎重考慮。

　　目前國內(nèi)玻璃爆裂問題主要是玻璃生產(chǎn)的加工工藝和要求上，另外使用夾膠玻璃等的安全性高的玻璃也可以大大減少玻璃碎裂滑落的幾率。從國外對于建筑物高空玻璃防范經(jīng)驗來看，各國大部分是從技術(shù)角度和配套措施防范上考慮。建議上海也采用日本、美國等國家的相關(guān)做法。

　　基于以上原因，我們建議該款刪除。

　　“本市新建、改建、擴建工程采用玻璃幕墻的，禁止使用不符合結(jié)構(gòu)安全、建筑節(jié)能和環(huán)境影響規(guī)定的幕墻材料和施工工藝。”

　　幕墻設計應按照標準和規(guī)范執(zhí)行，不存在使用不符合結(jié)構(gòu)安全的施工材料和工藝等問題。應從加強標準和規(guī)范的執(zhí)行和監(jiān)督上加強管理。

     五、第七條（告知）

　　“立項審批部門在建設項目審批、核準和備案時，應當告知建設單位本市對玻璃幕墻采取特別管理措施。”

　　什么是特別管理措施？目前上海的建筑工程中那些條列屬于特別管理措施，特別管理措施由那些建設行政管理部門審批和實施監(jiān)督，監(jiān)督查處部門是否具有國家核準的執(zhí)法權(quán)。

　　六、第九條（規(guī)劃控制）

　　“規(guī)劃行政管理部門依據(jù)限制使用玻璃幕墻的區(qū)域和禁止使用玻璃幕墻的建筑種類，對建筑使用玻璃幕墻進行控制。

　　對采用玻璃幕墻的建筑，規(guī)劃行政管理部門進行建設工程設計方案審批時，應當征求環(huán)境保護行政管理部門的意見。”

　　規(guī)劃行政部門、環(huán)境保護部門的行政審批應參照什么建筑玻璃幕墻的規(guī)定來審核與執(zhí)行？審批條件要明確，相關(guān)執(zhí)行條列應具有可操作性。

　　七、第十條（環(huán)境影響評價）

　　“建設單位新建、改建、擴建工程項目采用玻璃幕墻的，進行建設項目環(huán)境影響評價時，應當包括玻璃幕墻光反射和熱輻射周邊環(huán)境影響專項評價報告。”

　　熱輻射周邊環(huán)境影響采用何種檢測項目監(jiān)控？實際中難以操作。

　　八、第十二條（資質(zhì)要求）

　　“在本市從事玻璃幕墻設計、施工和維護的單位，應當具有設計、施工的一體化資質(zhì)。”

　　建設部的幕墻資質(zhì)管理規(guī)定沒有要求一定是一體化資質(zhì)，分項資質(zhì)同等對待。在實際施工過程中，很多上海市內(nèi)及外地駐滬企業(yè)已經(jīng)取得了施工一級、設計甲級資質(zhì)，而上海市政府相關(guān)部門已經(jīng)在企業(yè)申請“雙甲”資質(zhì)時對企業(yè)的設計、施工及維護能力進行了嚴格的審查，如果要求該類企業(yè)取得一體化資質(zhì)之后再從事業(yè)內(nèi)相關(guān)項目的承接，一方面會拖延項目的進展，另一方面會將一些業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的企業(yè)排除在體制之外。

　　九、關(guān)于“第十三條（設計要求）”

　　“ 建筑采用玻璃幕墻的，應當留出符合標準規(guī)定的安全退界距離。”

　　當玻璃幕墻設計單位介入幕墻設計項目時，建筑規(guī)劃設計早已結(jié)束。建筑規(guī)劃設計時應當考慮留出符合標準規(guī)定的安全退界距離。但安全退界距離的規(guī)定應按照何規(guī)定執(zhí)行沒有明確的依據(jù)。

　　十、第二十條（保修義務）

　　根據(jù)建設部頒發(fā)的《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》（中華人民共和國建設部令）的規(guī)定，裝修工程保修期為2年。

　　十一、第二十二條（經(jīng)費保證）

　　“本市建立玻璃幕墻專項維修資金，用于玻璃幕墻的檢測、維修和更新。

　　玻璃幕墻專項維修資金由建設單位和業(yè)主按規(guī)定比例繳存至指定專戶。

　　建設單位應當在房屋所有權(quán)初始登記前，按規(guī)定將玻璃幕墻專項維修資金繳存至指定專戶。玻璃幕墻建筑的業(yè)主應當按規(guī)定逐年從物業(yè)維修經(jīng)費中提取玻璃幕墻專項維修資金，直至達到規(guī)定繳存比例。

　　玻璃幕墻專項維修資金管理辦法由市房屋行政管理部門制定。”

　　對既有幕墻的專項維修基金應該如何收取？建筑收取的是大修基金，只有建筑大修時才能使用，本規(guī)定對于玻璃的日常維修、4年，10年的檢測也要使用，與國家的相關(guān)規(guī)定不符。幕墻特別維修金的使用應經(jīng)過哪一級部門的審批后可以使用？說法不明。

    十二、第二十六條（檢測要求）

　　“對前款規(guī)定的玻璃幕墻，業(yè)主應當每四年進行一次安全性能檢測。但存在下列情況的，業(yè)主應當及時進行玻璃幕墻安全性能檢測”

　　檢測是具有國家認可的建筑檢測機構(gòu)才能夠執(zhí)行，安全性能檢測執(zhí)行什么標準，誰來出錢。如果說業(yè)主自己檢查，應該說是玻璃的安全自查，而不是檢測。

　　十三、第二十九條（超過設計使用年限的玻璃幕墻）

　　“玻璃幕墻超過設計使用年限的，業(yè)主應當委托具有相應資質(zhì)的單位對玻璃幕墻的安全性能進行全面檢測，根據(jù)檢測結(jié)果實施更新改造，或者予以拆除。”

　　“玻璃幕墻使用年限”沒有標準規(guī)定幕墻使用年限，或某種建筑材料的使用年限。

　　十四、關(guān)于“第三十條（防爆膜）”條款

　　二樓及二樓以上安裝的既有建筑玻璃幕墻，應當粘貼符合技術(shù)標準的防爆膜，已采取防爆裂和防墜落措施的除外。

　　既有幕墻如何執(zhí)行，玻璃防爆膜沒有國家標準，無法鑒定是否符合防爆標準。中空玻璃如何粘接？防爆膜貼于內(nèi)外哪片玻璃，如何施工，如何保證粘帖質(zhì)量，防爆膜的技術(shù)性能是否滿足要求等。防爆膜的耐候性如何鑒定，使用幾年后的膜老化問題如何處置？防爆膜應粘接到框內(nèi)為最合理，僅僅粘接到玻璃表層，如果玻璃墜落后果會更加嚴重。安全玻璃膜粘貼應與幕墻框架結(jié)構(gòu)連接，施工后外觀影響較大，有些幕墻受其工藝限制無法施工。

　　粘貼防爆膜在明框幕墻形式下有一定的作用，但是在臺風及海洋氣候地帶及隱框玻璃幕墻形勢下，粘貼防爆膜更比未粘貼防爆膜的玻璃更危險，如果出現(xiàn)自爆后無法散落或者室內(nèi)片玻璃自爆，在風壓大得情況下，整片玻璃就會飛落下來，更容易造成更大的傷亡。

　　目前沒有任何國家對所有在建玻璃實施粘防爆膜的處理，該條款操作性不強，建議刪除。

　　十五、關(guān)于“第三十五條（資料報送）”條款中

　　“（一） 施工單位在竣工驗收一年后進行全面檢查和維修的情況；”

　　施工質(zhì)量必須在施工過程實現(xiàn)及保證，在竣工后一切都已隱蔽，目視到的位置只能是表面和外觀，另外竣工后檢查條件不允許，也存在重大安全隱患。此款建議刪除。

　　“（三）開展的結(jié)構(gòu)性維修加固的情況；（四）實施更新改造或者拆除的情況；”

　　結(jié)構(gòu)性加固、更新改造或拆除已經(jīng)屬于幕墻的結(jié)構(gòu)設計重大失誤，已經(jīng)不屬于一般的維修項目。

　　十六、第三十七條（行業(yè)協(xié)會）

　　“行業(yè)協(xié)會應當加強自律管理，制定行業(yè)標準和執(zhí)業(yè)規(guī)范，組織建立行業(yè)專家?guī)欤瑢ΣＡ粔υO計、施工、檢測、維修和加固等從業(yè)人員提供培訓服務。”

　　目前幕墻已經(jīng)有國家標準和規(guī)范，行業(yè)協(xié)會應加強行業(yè)自律管理，協(xié)會應主要在向會員單位傳達行業(yè)有關(guān)方針、政策，加強企業(yè)間的技術(shù)交流，加強各類培訓，提高全行業(yè)的技術(shù)水平等方面發(fā)揮作用。

　　十七、第四十條（違反環(huán)境保護規(guī)定的處罰）

　　“未按規(guī)定進行光反射和熱輻射環(huán)境影響專項評價使用玻璃幕墻的，由市或者區(qū)、縣環(huán)境保護行政管理部門責令限期改正，并處以1萬元以上10萬元以下的罰款。”

　　現(xiàn)在推廣低輻射玻璃，有效利用熱輻射原理，是國際上推薦的玻璃技術(shù)，熱輻射環(huán)境對于整體建筑幕墻檢測尚不知道如何操作？玻璃幕墻的玻璃反射率可按照有相關(guān)國家標準要求執(zhí)行。

　　十八、“第四十一條（違反建設規(guī)定的處罰）”

　　“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由市或者區(qū)、縣建設行政管理部門責令限期改正，并處以1萬元以上10萬元以下的罰款：

　　（一）未進行玻璃幕墻的安全性能論證的；”

　　玻璃幕墻的安全性論證條例，審批依據(jù)，操作辦法等都無實際可操作的規(guī)定。幕墻設計施工單位的圖紙已經(jīng)過審圖公司嚴格把關(guān)，也進行了四性試驗、材料復試，可以保證玻璃幕墻的安全性能。該條款實際意義不大建議刪除。